【学术研究】关于生态损害索赔中评估技术导则与司法赔偿的衔接与适配的探讨 - 海洋生态系统服务评估

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原标题：【学术研究】关于生态损害索赔中评估技术导则与司法赔偿的衔接与适配的探讨

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原创 刘伟 童登勇 武汉海事法院

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关于生态损害索赔中评估技术导则与司法赔偿的衔接与适配的探讨

北京炜衡（宁波）律师事务所

刘伟 童登勇

本期论文刊自

《长江海事法治》2022年夏季刊特别专栏

摘要

《海洋生态损害评估技术导则》中对海洋生态损害价值评估内容分为的海洋生态修复费用、消除和减轻损害等措施的费用、恢复期生态损失费用以及其他费用。也就意味着在船舶油污损害赔偿纠纷案件中海洋生态系统服务功能损失和海洋环境容量损失属于海洋生态损害价值评估的科目。

但该科目由于在案件审理过程中未实际发生，此前最高院“阿提哥”轮案裁定书以及《1992年国际油污损害民事责任公约》和相关司法解释并未对此予以支持。

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本文将结合嘉兴市自然资源和规划局等海事债权确权纠纷案（2021年入选浙江法院海洋环境资源典型案例）中对自然环境损害索赔的体会和近十年同类案件海事审判实践，剖析评估技术导则与法律赔偿原则认定项目不一致的现状问题，并就通过“虚拟治理成本法”综合认定海洋生态修复费用，提出相关的建议与猜想。结合长江保护法，探究一个适合内河、江海水体自然环境生态修复费用的理论计算方法，以适配、衔接技术导则与法律赔偿原则，从而完善环境损害索赔的法律依据。

关键词

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船舶油污事故；海洋生态损害；长江水体污染；虚拟治理成本法

一

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0 s X5 @" Q5 |8 U1 @6 y 1 W: m- Q6 ]* U$ {! y9 t; p 展开全文 + c& G0 g+ X, l+ K2 R3 ^5 W5 Q

船舶油污损害赔偿对长江水体保护和治理的意义

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我国是海洋大国，海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间。在海洋经济快速发展的同时，船舶排污、陆源污染和海洋资源的开发活动等不断影响我国海洋生态环境质量，海洋生态环境压力依然较大，涉及海洋自然资源与生态环境损害的案件数量也不断上升。

目前世界上具备自主动力的船舶主要依靠燃油作为动力能源，实现航行。故在各运输航次中船舶会携带大量燃料油及润滑油。而船舶碰撞事故或船体自身的泄露，往往会导致所载燃油、化工品等油类物被排放至自然水体中，造成水体污染。而此类污染又会引起诸如渔业资源的减少甚至灭绝，海洋生态链的破坏等灾害并随着水体的流动扩大污染范围及辐射区域，造成严重的经济损失和生态损害。

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船舶油污损害赔偿不仅发生于海洋环境中，也会发生于长江等江海连通水系与内河中。长江是中华民族的母亲河，共抓大保护、不搞大开发是长江流域经济社会发展到一定阶段后实现绿色发展可持续发展的内在要求，也是长江流域经济社会迈向更高端发展层次的重要基础，更是贯彻新发展理念的生动实践。[1]建设生态文明，是关系人民福祉、 关乎民族未来的长远大计。

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，如何借鉴海洋油污损害赔偿的司法观点，应用并解决长江水体保护过程中具体的法律关系争议是本文主要探讨的方向，以期通过司法裁判案例的示范效应推动全社会树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。

二

船舶油污损害赔偿事故中海洋生态损害价值的确定争议

（一）确定船舶油污损害所产生的索赔请求权主体问题

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根据《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（下称《船舶油污损害赔偿司法解释》）第九条[2]，船舶油污损害赔偿范围包括四类，即减损费用、受害主体的直接损失及间接损失、环境收入损失以及合理恢复的费用。

既然油污损害赔偿其基础法律关系为侵权责任关系，讨论损害结果之前首先应对《船舶油污损害赔偿司法解释》中第九条的受害主体进行区分。本文主要对第四项合理恢复费用进行探讨，该项损失所侵犯的法益为社会公共利益。通常由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家依据民诉法58条对责任者提出损害赔偿要求[3]。

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2022年05月15日开始施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》进一步明确规定了海洋环境监督管理部门、人民检察院在海洋环境公益诉讼中的不同职能作用等内容。但该规定并不适用于江河、湖泊等内陆水域，在处理长江流域的水体污染相关公益诉讼案件主要是由各级检察机关特别是长江沿线省市检察机关包揽，也曾有部分从事环境保护公益活动的社会组织提起环境民事公益诉讼，但无主管渔业资源的行政职能部门出面提起相关诉讼。

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（二）恢复期水体生态损失费用的确定争议

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环境污染损害索赔范围一般包括生态修复费用、恢复期水体生态损失和资源损害两大方面，尤其是恢复期水体生态损失中环境容量损失的范围和金额并且该损失具有技术性强，通常需要专业评估机构根据相关技术导则进行现场查勘、分析、监测、研究、评估等工作并出具损害评估报告和修复方案等特点，在实务中争议较大。主要原因如下：

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1、评估技术导则和法律规定对海洋生态损害认定的损失项目不一致

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中国国家标准化管理委员会2017年10月14日发布的《海洋生态损害评估技术导则 第2部分：海洋溢油》（GB/T 34546.2-2017）中，海洋生态损害价值计算包括海洋生态系统服务功能损失、海洋环境容量损失（环境容量指环境自然净化污染的能力，在不造成环境不可接受的影响的前提下，环境所能容纳某物质的能力）、海洋生态修复费用和调查评估费，参见下表。

然而，相关国际公约和国内法将船舶油污导致的环境损害赔偿却限于“已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用”，船舶碰撞和漏油事故导致的环境损害索赔实务中，责任方也常会据此抗辩海洋生态系统服务功能损失和海洋环境容量损失系根据溢油量、现场监测数据等进行数值模型和理论计算的结果，并非实际产生和支出的费用，与国际公约和国内法律规定不符，也不属于国际油污赔偿基金《索赔手册》和《环境损害索赔指南》中的可受理的索赔。因此，评估技术导则与法律赔偿原则认定的损失项目存在差异，导致海事司法实践中海洋生态损害索赔面临定损依据的不确定性。

《海洋生态损害评估技术导则 第2部分：海洋溢油》节选

（每项损失详细计算办法详见导则原文）

2、国际公约和船舶油污损害赔偿司法解释没有规定暂难以确定海洋生态修复费用时如何处理

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海洋环境侵权的侵害过程复杂、侵害后果具有隐蔽性和长期性。这些特点决定了海洋生态环境和渔业资源的修复是持续并有待补正的系统工程，涉及原始生态的维护及方方面面的规划、实施、监测、论证等工作，技术复杂且修复时间长，并需要投入大量专项与配套资金，而不可能一蹴而就。比如海洋生态修复措施大多数情况下是通过在邻近海岸、潮间带的植被补种、近岸海洋生物的增殖等实现对海洋生态环境的统筹综合治理；而渔业资源则通过增殖放流等补充和恢复资源。从长期而言，船舶油污事故将增加受污染海域环境的治理难度、治理成本和恢复费用。

尽管已采取和将要采取的综合治理修复措施的主要目标是通过事后人为减损与补救以恢复原状至少把污染损害减到最低程度，但海洋环境损害和恢复措施的特点导致评估当时实在难以确定或者区分出针对某一溢油事故的海洋生态修复费用。国际公约和《船舶油污损害赔偿司法解释》没有规定实际上也难以规定如何量化“对受污染的环境已采取或将要采取合理恢复措施的费用”，由此给恢复费用的确定留下了不确定的评判空间。

三

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法律规定和司法实践对技术导则中损失项目的保护趋势

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（一）海洋生态损害评估技术导则所列科目的法律依据

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笔者认为，《海洋生态损害评估技术导则》作为海洋生态损害评估标准的替代功能产物，该文件形成的目的是使得海洋生态损害对象、范围和程度得以明确，从而开展海洋生态损害的补偿和赔偿工作。故其在导则中所涵盖的海洋生态系统服务功能损失、海洋环境容量损失、海洋生态修复费用属于法定应予赔偿的科目，具体法律依据如下：

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1、《中华人民共和国民法典》第一千二百三十五条[4]、

2、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》（法释〔2020〕20号）第二十一条[5]、

3、《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2017〕23号）第七条[6]

4、国家海洋局 2014年10月21日《海洋生态损害国家损失索赔办法》第三条[7]

（二）海洋生态损失项目在司法实践中的趋势：

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我国船舶油污损害赔偿案件基数较少，但从有限的司法判例来看，海洋生态索赔项目中，海洋生态系统服务功能损失和海洋环境容量损失虽曾获得过法院支持和认定，但对船舶油污导致的海洋生态损害的认定范围可能将出现“限于已实际采取或者将要采取的合理恢复措施的费用”的趋势。

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尤其是最高人民法院在“阿提哥”轮溢油事故中再审民事裁定书（案号：（2015）民申字第1637号）中指出，在适用法律方面采用油污公约，根据油污公约第一条第6项的规定，对环境损害的赔偿应当限于已经实际采取或者将要采取的合理恢复措施的费用。

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在证据认定环节，以事实结果为导向，认为虽然依据《损失评估报告》和《通知》主张污水处理费用5520万元属于“将要采取的合理恢复措施”，但由于到2005年10月，海洋环境已经恢复，海洋渔业局亦无证据证明对该海域进行污水处理的必要性，因此认定上述费用不属于油污公约规定的实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用。

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此外，2017年5月15日，最高院民四庭在《最高法院发布的第二批涉“一带一路”建设典型案例》将“阿提哥”轮入选为指导案例。该案例的典型意义在于确保公约适用统一性、稳定性和可预见性。

四

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虚拟治理成本法在非海洋环境污染的系列指导性案例的适用

（一）第 24 批指导性案例数据分析

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最高院于2020年1月14日对外发布了《最高人民法院关于发布第 24 批指导性案例的通知》（法〔2019〕297号），供在审判类似案件时参照。该批指导案例（ 127-139 号）涉及民事、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境行政处罚案件，笔者简要统计如下：

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从上表统计可知，最高院第 24 批共计13个指导性案例中，环境民事公益诉讼案共6个（130号－135号），并且该6个环境民事公益诉讼指导性案例均采信了采用虚拟治理成本法对损害后果进行量化。指导案例130号的“裁判要点”更是明确“污染者向水域排污造成生态环境损害，生态环境修复费用难以计算的，可以根据环境保护部门关于生态环境损害鉴定评估有关规定，采用虚拟治理成本法对损害后果进行量化，根据违法排污的污染物种类、排污量及污染源排他性等因素计算生态环境损害量化数额。”

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根据环境保护部组织制定的《环境损害鉴定评估推荐方法（第 II 版）》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》《关于虚拟治理成本法适用情形与计算方法的说明》，采用虚拟治理成本法时计算公式为：生态环境损害量化数额或生态环境修复费用量化数额=污染物排放量×单位污染物虚拟治理成本×环境功能区敏感系数。因此，虚拟治理成本法是一种理论计算方法。

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上述指导性案例采用虚拟治理成本法量化生态环境修复费用的裁判规则也是对《环境民事公益诉讼司法解释》（法释〔2020〕20号）第二十三条[8]规定的进一步补充，该系列指导性案例表明根据相关技术导则规定的理论计算方法评估量化生态环境修复费用数额已经在相关污染类型的环境民事公益诉讼案中被广泛采信，司法导向和价值取向已经非常明显。

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（二）湖北省宜昌市长江码头船舶污染治理行政公益诉讼案的启示

船舶污染具有专业性强、水陆衔接机制不畅、行政区域与流域不一致的特点，宜昌市葛洲坝人民检察院发挥行政公益诉讼诉前磋商机制优势，推动多方协作，建立长江船舶污染防治长效联动协作机制，建成全国首个船舶污染物协同治理信息系统，实现船舶污染物来源可溯、去向可寻的闭环监管，为长江流域船舶污染治理提供了有益样本。

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故在长江水系的船舶油污损害赔偿案件中，笔者认为亦可以发挥诉前磋商协同机制，由事故发生地检察机关牵头，各地自然资源行政管理部门共同对水体污染程度、范围进行协同监测，建立统一水环境的“虚拟成本治理”系数表。利用科学合理的测算方法，以实际修复成本为基数结合不同区域“虚拟成本治理”的系数复合形成合理的生态损害价值数据。

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生态损害评估方法修正建议

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《海洋生态损害评估技术导则 第2部分：海洋溢油》中海洋环境容量损失的推荐计算方法影子工程法计算经过（污水处理费×溢油损害水体体积）与第24批指导性案例中采信的“虚拟治理成本法”计算公式具有相似性，但具体适用又有不同。笔者提议在今后海事司法实践以及法律修改中，可结合专门适用于海洋溢油的《海洋生态损害评估技术导则》等技术规则和法律规则，尝试一种实际恢复成本*具体区域系数的计算方法，以达到责任人与社会公众利益间的平衡，即保障了责任人的可预见性，又使得赔偿的金额能够满足未来修复方案的需要。

除此之外，鉴于生态环境修复金和服务功能损失赔偿款的公益性质，《环境民事公益诉讼解释》明确规定上述费用和赔偿款应当用于修复被损害的生态环境，人民法院不能判令被告向公益诉讼原告支付。但是，对于此部分资金如何管理使用，法律和相关司法解释并没有明确规定。海南、昆明、贵阳、无锡等多地法院在建立公益诉讼专项资金制度上进行了很多有益的探索，但由于对该项资金的性质和使用范围认识不同，导致做法也不一致。有的法院为此推动设立了地方环境公益诉讼专项资金，有的法院将该笔费用作为非税收入上缴地方财政，有的法院甚至出现打算与社会组织共建基金乃至直接交给社会组织管理的现象。笔者认为，还可以设定风险基金提存比例，将生态损害赔偿所得按比例提存作为该流域自然环境专项防污、清污、修复基金，利用信托等手段实现治理资金的长效丰盈，而不是单纯依靠政府财政支出。

当然笔者认为“虚拟治理成本法”具有科学性和事实依据，92公约可能已经无法完全满足当前航运背景下以及航运实务的需要，具有一定的滞后性。而自然环境作为人类赖以生存的承载客体，通过让渡环境利益以接轨国际海事司法裁判理念并不合适。在司法裁判中以全有或全无的形式肯定或否定恢复期生态损失费用具有一定的片面性，建议通过更加科学、准确、统一的测算方法以实现损失的量化。

结语

根据目前的海事司法实践，预计未来船舶油污损害赔偿纠纷中，评估和举证工作重点将向海洋生态修复费用和监测、评估、研究费用倾斜以避免因评估技术导则和司法裁判规则不同所带来的诉讼风险。环境公益诉讼的最终目的是为了让受到损害的生态环境得到修复，而当前我国法律体系对于环境修复这一特殊的责任承担方式及执行规定并不十分充足，很多方面、领域大多采用比照适用的方式，并不能够满足具体自然环境、流域的特殊性需求。希望能够通过评估技术导则与司法实践中的异同，讨论不同适用背景和角度下的“虚拟治理成本法”适用的合理性，更好地规范环境修复的裁判和执行工作，推动生态环境得到全面修复。

参考文献

[1] 张艳国：《“共抓大保护、不搞大开发”思想的深刻内涵及其重大意义》，载于光明日报2018年6月14日。

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[2] 《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第9条（一）为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用，以及预防措施造成的进一步灭失或者损害；(二)船舶油污事故造成该船舶之外的财产损害以及由此引起的收入损失；(三)因油污造成环境损害所引起的收入损失；（四）对受污染的环境已采取或将要采取合理恢复措施的费用。

[3] 《中华人民共和国海洋环境保护法（2017修正）》第八十九条第二款

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[4] 《中华人民共和国民法典》第一千二百三十五条：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”

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[5] 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》（法释〔2020〕20号）第二十一条“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院可以依法予以支持。”

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[6] 《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2017〕23号）第七条“海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围包括：（一）预防措施费用，即为减轻或者防止海洋环境污染、生态恶化、自然资源减少所采取合理应急处置措施而发生的费用；（二）恢复费用，即采取或者将要采取措施恢复或者部分恢复受损害海洋自然资源与生态环境功能所需费用；（三）恢复期间损失，即受损害的海洋自然资源与生态环境功能部分或者完全恢复前的海洋自然资源损失、生态环境服务功能损失；（四）调查评估费用，即调查、勘查、监测污染区域和评估污染等损害风险与实际损害所发生的费用。”

[7] 国家海洋局 2014年10月21日《海洋生态损害国家损失索赔办法》第三条“ 海洋生态损害国家损失的范围包括：……（二）海洋生物资源和海洋环境容量（海域纳污能力）等恢复到原有状态期间的损失费用；（三）为确定海洋生态损害的性质、范围、程度而支出的监测、评估以及专业咨询的合理费用；……”

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[8] 《环境民事公益诉讼司法解释》（法释〔2020〕20号）第二十三条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度，生态环境的稀缺性，生态环境恢复的难易程度，防治污染设备的运行成本，被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境资源保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。”

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作者简介

刘伟

北京炜衡（宁波）律师事务所律师。

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童登勇

北京炜衡（宁波）律师事务所高级合伙人，律师。

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供稿：长江海商法学会

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