张继平等：解决“湾长制”行为主体问题的建议

一、拓宽社会监督渠道
7 ~5 R( @) H! V' O% h- _李克强总理于2018年4月27日在廉政工作会议上指出，政府要全面推进政务公开，继续晒权督权，特别是要充分运用互联网、大数据等现代信息技术，让人民全程监督政府行为，让权力在阳光下运行。换言之，拓宽现代政府治理的社会监督渠道要善于利用现代信息技术，可以构建一个“湾长制”信息平台，面向所有主体，包括政府内部的各级湾长、基层巡湾员、政府外部的社会公众，注册用户须进行实名认证，政府内部工作人员额外进行职位身份认证，组建工作群组。平台可用于通报海湾环境巡查情况、宣传海湾环境保护思想等一切不涉密内容，同时它还必须具有普通用户反馈问题的功能，充分保障公众的知情权和监督权。涉及政府内部工作部署的信息可仅在工作群组中流通，且用户必须经过实名认证，对所反馈的言论负责，保障信息沟通的安全性、严肃性和有效性。如此，不仅能缩短信息反馈时间、降低损耗，方便社会监督，间接提高公众参与海湾治理积极性，还能及时监督政府行为，扩大政府外部信息获取量，提高政府决策和行为效度。此外，政府也可以开展线下海洋意识宣传活动，在活动过程中听取公众关于海湾环境整治的意见和建议；优化涉海工程项目社会公众听证程序，避免政府与社会公众的沟通“走过场”。斯金纳的强化理论是一种行为改造型强化理论，它把强化方式分为正强化、负强化、惩罚、自然消退四种。在实施监督的同时，可辅以“惩罚”的强化方式，如批评、降薪、降职，通过令人不快的环境消除履职不力这类行为重复发生的可能性。只有充分发挥社会监督的作用，才能刺激行为主体的行为改善，解决履职不力的问题，让海湾环境保护法律制度真正发挥作用，还民以蓝色海湾。
二、完善行为主体的管理制度体系
: U/ J4 J" ?9 Q3 d9 k7 M首先，各试点加快出台《湾长制办公室运行管理办法》，明文确立机构及领导人的各项职责，同时明确对群体的绩效考核指标，通过监督和激励提升群体的严肃性和群体负责人的领导权威。其中尤其需要注意两点。其一是对群体合理放权。权责是有机平衡的，可以适当扩大湾长办的职责，要求湾长办参与提交海湾污染问题解决方案，激活其专业技能，使其成为“智囊团”，而不仅仅是“传话员”。其二是对群体负责人的提拔或任命应注重两点：一是负责人应具有海湾或海洋环境治理的专业背景或从业经验，二是要明文规定负责人的权力，无论是由原职能部门主要领导人兼任还是特别任命某工作人员专任，都应额外赋予其作为湾长办主任所需的足够限度的调配、决策权。
( E2 O/ W- c1 a+ z其次，加快完善“湾长制”相关工作制度体系，落实从常规性会议到专项会议的制度常态化。注意涵盖参会对象的广泛性，横向包括各成员单位之间的协调会议、跨行政区域的湾长联席会议，纵向包括覆盖上下两到三级的湾长会议制度。“湾长制”是一种以“小微单元”为治理对象的治理机制，“小微单元”治理来源于公共治理的“微治理”，强调治理的精细化，具有主体下移、对象微小、技术信息化等特点。据此，落实会议制度可在每个“微单元”范围内进行，根据市级湾长的行程统筹安排会议，不要求短期内集中性完成，可在一个较长的周期内进行，旨在保证市级湾长对基层的治理情况和诉求有详细了解，增强各级湾长相互理解和信任。此外，还要制定详细的验收标准，对阶段性成果进行监督检查。加快诸如考核制度、奖惩制度的制定和实施进程。只有完善了“湾长制”群体及组织机构的制度体系，才能保障机构运行的资源供给，提高群体及组织机构的权威性，使机构承担起重要职能。
三、健全行为主体运作的协调机制
5 I; _! _) d7 ]9 q# e健全行为主体运作的协调机制，促进主体间横向与纵向的沟通。横向协调方面，要树立全局观，将“湾长制”的实施纳入到全国范围内海湾环境治理的整体视野中，改变省级试点之间相互割裂的现状。可通过建立更高层次的区域海湾治理协调机构，类似于水利部的七个驻区流域管理机构、生态环境部的六个环境督察局，对相邻海湾不同试点管理主体的行为进行规范和协调，防止因不同试点认知差异导致的治理缺位的现象发生。
纵向协调方面，缩小信息传递链的消极影响，确保上级的会议精神在向下传递时尽量减少损耗，出路在于精简机构，因为信息的损失主要源于组织纵向层次过多。“湾长制”要求压实党政领导人的责任，已形成的根据行政组织层级确立的“湾长制”组织体系坚固且必要，因此，可以通过横向拓宽信息传输渠道来缩小这种消极影响。除了前文提到的建立涵盖市级到基层湾长的会议制度，还可以增加市级湾长到基层的例行视察、督导工作。市级湾长视察治理现场，是基层湾长汇报工作、反映问题的好时机。正式与非正式沟通渠道双管齐下，可加强行为主体上下级联动，提高协调水平。上述纵横交错的方式可扩大协调对象覆盖面的深度和广度，使沟通协调渠道四通八达，使协调机制更加健全，保障组织信息传递的高效，从而提高“湾长制”的实施效度。上述措施对于“湾长制”制度规范化、提升各行为主体的行为效度有一定指导意义。但是制度构建尚在进行中，新兴制度的问题会慢慢衍生出来，对于研究对象的发展态势还要持续关注，后期可通过调研获取一手资料再进一步加深相关研究，使“湾长制”尽快成熟运行，有效地作用于海湾水域环境保护工作。


文章来源：节选自《我国“湾长制”的行为主体研究》，原刊于《行政科学论坛》2020年第11期
    作者：张继平，上海海洋大学教授；杨静，上海海洋大学硕士