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由统计分析可知近一年涉海环境司法的发展, 问题集中在两方面:一是如何通过陆地与海洋生态环境保护的统一监管, 减少陆源污染案件的发生;二是完善海洋自然资源与生态环境损害赔偿制度。 3 ]. A! I6 }9 c3 [. }2 }
及时修订海洋环境保护法,
$ j: ~& _+ F7 h; c' O( G建立生态环境保护陆海统一监管体制
* h$ E) o7 Y& y% J0 S2018年国务院政府机构改革之后, 我国海洋环境保护监管体制发生了重大变化。中央层面, 海洋生态环境保护的职能被整合至生态环境部, 地方上相应层级的政府机构也做出调整。这次改革为实现陆海环境统筹监管奠定了基础, 基于此, 应当及时修订《海洋环境保护法》, 回应机构改革带来的一系列变化。建议如下:第一, 修改《海洋环境保护法》第五条, 结合政府机构改革后海洋生态环境行政监管体制的变化, 明确海洋生态环境保护“一主多辅”的新格局——由生态环境部牵头, 统一政策规划标准制定、统一监测评价、统一监督执法、统一督政问责, 有关职能部门、地方政府、行业企业落实环保主体责任, 改变以往“五龙治海”的局面。 4 S, i4 ?, ]5 @: F8 A
第二, 针对海洋生态环境损害索赔诉讼, 对《海洋环境保护法》第八十九条第二款予以细化规定。明确该法条指向的对象, 做到与相关法条、司法解释相统一, 并在本法“附则”中界定“海洋自然资源与生态环境损害索赔案件”的范围。设置提起海洋生态环境损害索赔诉讼的级别要求, 明确不同程度的海洋生态损害由哪一层级的行政部门提出。
+ S' d7 T9 ^6 e1 Y7 ]第三, 针对海洋环境污染问题突出的情况, 厘清相关主管部门、地方党委政府和企业的责任, 配合生态环境部的监管工作, 形成海洋生态环境多方共治的局面。 ; ^2 Q! o, p! _" E: U
第四, 坚持陆海统筹,探索在陆地和海洋两大自然系统中建立资源利用、经济发展、环境保护、生态安全的综合协调关系。落实到具体制度上, 一是坚持污染物总量控制, 对污染物入海总量进行监测, 做好区域环保措施与海洋生态环境质量的衔接。二是在环境规划阶段注重陆海统筹规划的编制工作。三是统一陆海生态环境监测布局, 确保海陆标准统一, 监测数据有效衔接。四是加强海岸带管理, 对重点河口、海湾地区实行综合治理, 以“湾长制”等制度为抓手, 落实政府生态环境责任制。 * M, G* T3 T1 C3 C) N
第五, 强化与环境保护法、水污染防治法等法律的衔接,处理好海洋环境保护法与海域使用管理法等相关法律之间的关系, 尤其要厘清海洋环境保护法与环境保护法之间矛盾或模糊不清的规定, 避免在流域-海域生态环境损害案件或海洋自然资源与生态环境损害索赔案件中出现适用法律不明确的问题。 * E- X. [% D& m( e% c
完善海洋自然资源与生态环境损害赔偿 8 L6 M3 n7 z6 ?* f& }& p
司法解释 8 H6 m/ ^) g, i$ R/ v
新出台的司法解释海洋自然资源与生态环境损害赔偿的规定尚未起到督促行政机关积极履职的作用, 亦未带来海洋生态环境损害索赔案件数量的明显上升。主要原因在于司法解释的规定过于笼统, 个别规定与其他法律衔接模糊, 司法适用困难。建议修改如下: # G; [! J9 [, R; Y6 {
第一, 厘清相关概念。阐释“海洋环境公益诉讼”“海洋自然资源损害赔偿”与“海洋生态环境损害赔偿”, 完善三类诉讼的分工与衔接机制, 以期引导司法案件的案由分类, 避免做出的裁判争议较大。 3 q+ ~; E5 `4 r2 t$ k) F# g
第二, 建立分层次的海洋自然资源与生态环境损害索赔制度。“分层次”, 指的是回归《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定, 将海洋生态环境损害索赔案件分为两个层次:造成国家重大损失的, 由代表国家行使海洋环境管理权的部门履行其法定职责, 提出海洋生态损害赔偿主张。在行政部门准备海洋生态环境损害索赔的过程中, 不宜由检察机关或社会组织提起环境民事公益诉讼。如果行政部门违法行使职权或者不作为, 依据《行政诉讼法》第二十五条第四款, 检察机关可以向行政机关发出检察建议, 亦可依法提起行政公益诉讼, 敦促行政部门履行其应尽的职责, 向责任者主张损害赔偿, 并做好信息公开工作 (涉及国家秘密的除外) 。当海洋生态环境损害未造成国家重大损失时, 符合《环境保护法》第五十八条规定的社会组织可依法向责任主体提起环境民事公益诉讼。 # A0 `4 g. ^5 b8 c. h
第三, 探索建立分阶段评估机制。生态损害评估是进行海洋生态损害赔偿和修复的基础工作, 污染事故发生后, 环境由于拥有自净能力, 生态损害带来的不良影响可能会在一段时间后得到缓解, 或因环境和物种繁衍等变化, 经过相当长时间生态损害的后果才显现出来。因此, 对于损失数额, 在事故发生后要持续跟进。生态损害评估不是一次性的, 而应当根据污染程度进行初期、中期和最后的恢复效果评估, 以确定索赔数额。通过建立生态修复基金的形式, 监督赔款的使用和环境修复状况。如果责任人怠于承担赔偿责任或者修复资金迟迟难以到位, 有关部门应视情况向法院请求执行。
0 h' p4 L, D# ?6 h. O- {' A 文章来源：《贵州大学学报（社会科学版）》2019年03期 K0 J* L" `6 G% R( X! V8 W! Q
作者：梅宏，中国海洋大学法学院副教授；殷悦，中国海洋大学法学院硕士 | 
